党建研究会特邀研究员，主要研究方向为反腐倡廉制度建设、公共管理等。
摘要： 廉政风险防控管理吸收了风险管理理论，借鉴了现代质量管理方法，融合了防止利益冲突理念，旨在通过对权力运行全过程的监督和制约，化解和降低腐败发生的潜在风险。廓清廉政风险和利益冲突的内涵，厘清二者的区别与联系，有效整合这两项在实践中并行且目标和路径指向同一的反腐倡廉制度创新，是不断提高反腐倡廉建设科学化水平的必然要求。
关键词：利益冲突；廉政风险防控；反腐倡廉建设科学化
中图分类号：C912.37文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0154-06
国内外大量实践和研究表明，利益冲突是腐败发生的重要根源，防止利益冲突是预防腐败的有效途径。廉政风险防控管理源于地方和基层预防腐败的创新实践，它将现代风险管理理论引入反腐倡廉建设实践，融合了防止利益冲突的基本理念和主要精神，使廉政风险防控延伸到权力运行的全过程，规范权力高效廉洁运行，是在全国推行的一项反腐倡廉新制度。发挥廉政风险防控在预防腐败中的积极作用，有效防止利益冲突，需要实践探索的不断深入和理论研究的不断深化。
一、廉政风险的内涵与特征
推行廉政风险防控管理，针对权力运行中的腐败风险和监督管理中的薄弱环节，前移权力监督关口，主动超前防止利益冲突恶化，遏制腐败不断滋生蔓延，是我国地方和基层破解反腐败难题的积极探索。但是，由于实践的探索和理论的研究还不对称、不协调，对于廉政风险防控管理的核心范畴还没有形成共识。这不仅影响了廉政风险防控管理实践作用的有效发挥，也制约了理论研究的视野。
目前已在各地普遍推行的廉政风险防控管理，虽然在运行机制上大同小异，但在名称上也不尽统一和规范，有的称为廉政风险预警，有的称为腐败风险预警等；在对相关核心范畴的界定上也不尽相同，特别是对腐败风险和廉政风险的认识并不一致。有学者认为，腐败风险是公职人员在行使公共权力和日常生活中发生腐败的可能性，主要是由于外部教育、制度、监督不健全、不到位和公职人员自身不能严格遵守有关廉洁从政的规定而可能产生的一些不廉洁行为[1]。有学者认为，腐败风险是公职人员腐败行为的不确定性对党和政府实现行政目标产生的负面影响，亦即公职人员在从政过程中因私利侵害公利而产生的腐败行为，招致党和政府制定的发展目标的实现与预期发生一定程度偏差，引起经济滑坡和政治动荡等方面风险的可能性[2]。也有学者认为，腐败风险是公职人员由于他律不到位而发生各类腐败行为的可能性，这和目前各地反腐倡廉实践中的廉政风险是同一个内涵。为了区别腐败风险与廉政风险，该学者进一步认为，廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对党和政府廉政形象产生损害的可能性[3]，这个界定比目前各地反腐倡廉实践中的廉政风险内涵和外延都小多了。
北京市率先将现代风险管理理论和质量管理方法与反腐倡廉建设实际相结合，探索预防腐败的新方法，推行廉政风险防控管理，把廉政风险防控由各级党政机关向国有企业、高等院校、城乡社区等基层重要岗位不断延伸，重点领域实行专项防控，严格规范管理流程，合理压缩自由裁量权，促进权力公开透明运行。此后，各地区各部门借鉴北京经验，结合各自实际，大胆创新，围绕加强廉政风险防控、规范权力运行不断深化实践，廉政风险防控由最初的少数基层探索不断丰富、发展和完善，目前已经成为一项在全国广泛推行的反腐倡廉新机制。各地的实践均将廉政风险的内涵明确界定为公职人员在行使公共权力和日常生活中发生腐败行为的可能性[4]，这实质上指的就是发生腐败的潜在风险。
目前，在全国推行的廉政风险防控管理制度，是我国地方和基层在不断推进反腐倡廉制度建设、着力遏制腐败滋生蔓延势头的一项创新性实践。该项创新性反腐倡廉制度，借鉴现代风险防控理论和现代质量管理方法，充分融合廉政制度和现代科技元素筑牢反腐败防火墙，重点针对由于思想道德、制度机制、岗位职责、业务流程和外部环境不到位等因素产生的五类廉政风险，依靠廉政制度设计的科学化和执行力，以期防止公共权力运行出现偏离公共利益的情况发生，针对公职人员在用权履职中可能发生腐败的各类廉政风险，通过风险评估，查找风险点，分析风险类型，建立起前期预防、权力运行过程监控、后期处置的风险防线，形成对权力运行中实施廉政风险防控的预防腐败机制。从廉政风险防控的过程看，其实质主要是防止腐败发生的风险。
因此，廉政风险的内涵应该是指公职人员在行使公共权力或日常生活中发生腐败行为的潜在可能性，即诱发腐败的特定风险，而不是有的学者所说的腐败行为本身因偏离党和国家发展目标产生的负面影响。廉政风险防控的目的就是预防腐败的发生，而腐败本身对于党和国家的风险实践部门和理论界的认识是清醒的。因而，在这个意义上，无论在反腐倡廉实践中还是在理论研究上，都没有必要将腐败风险和廉政风险作严格意义上的区分，以免引起实践上的混乱。
廉政风险作为诱发腐败的潜在可能性，其主要特征体现在客观性、隐蔽性、不确定性、高危害性和可预防性。廉政风险具有客观性，是由于廉政风险存在于各级各类公职人员用权履职或日常生活中的全过程，是一种客观现实，不论这种风险最终有没有发生腐败的后果，它都是客观存在的。目前，我国正处于经济体制转轨的过程中，政治体制改革远远滞后于经济体制改革，政府职能转变不到位，经济调节和市场监管方式还不完善，存在着政企不分、政资不分、政事不分、政府与中介组织不分等问题，使得政府过度卷入微观经济活动，甚至直接成为利益当事人，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，有些领域权力仍然过于集中，且缺乏有效制约和监督等，尤其是在人事任免、政府采购、工程招标、行政审批等领域存在较高的廉政风险，导致权力寻租空间增大，因而廉政风险是不以人的意志为转移的客观现实。
廉政风险具有隐蔽性，是因为廉政风险并不是明确的腐败行为，而是腐败行为发生的前提，在腐败行为还未发生时不易被察觉，是廉政的隐患。当前，我国对各级各类公职人员的教育、管理、监督都不完善，在行使公权力的过程中很容易造成权力的滥用。大多数思想道德作风优良的干部仍然能做到廉洁自律，而少数道德水平、个人修养不高、法治意识淡薄的干部就容易出现不够廉洁自律的问题。在没有发生具体腐败行为的时候，这些干部存在的廉政风险往往被忽视，一旦发生了腐败行为，这种风险才浮出水面，才能够被察觉，这就是廉政风险的隐蔽性。
廉政风险具有不确定性，是因为廉政风险仅仅是发生不廉洁行为的可能性，并不意味着腐败行为一定会发生。会不会发生腐败行为，还取决于公职人员的自我约束能力和外部监督制约是否能够发挥作用。廉政风险是对公职人员廉洁自律能力的极大考验，对此可能发生有两种结果，一种是仍然能够廉洁从政；另一种则是腐败堕落。面对廉政风险，不是所有的公职人员都能保持自律，同时也不是所有的人都会腐败堕落。腐败行为发生之前必然存在廉政风险，而廉政风险却不一定导致腐败，这就是廉政风险的不确定性。
廉政风险具有高危害性，即廉政风险一旦发生，腐败行为一旦产生，将造成资源不合理配置和非生产性消耗，给公共利益造成损失，影响群众利益的实现，同时降低公共部门的公信力，侵蚀社会的诚信度，必定会对党和人民的利益造成客观损失。因此，廉政风险一旦转化为腐败行为，其危害是严重的。
廉政风险具有可预防性，是因为公职人员在用权履职和日常生活中存在的廉政风险能够被识别，进而通过预防性措施，达到降低腐败行为发生的可能性。廉政风险存在的前提是公共权力由个人来掌握和行使，个人在掌握和行使公共权力的过程中存在双重身份，即以个人私利为重的私人身份和以公共利益为重的公共身份。由于这样的双重身份，个人私利和公共利益在有些情况下会起冲突，容易导致腐败行为发生。而这正是由于管理或制度因素，缺乏对公共权力的监督和制约造成的。只要认真分析评估权力运行的过程，各类廉政风险是能够被识别的，从而能够通过层层防线，防止利益冲突恶化，达到预防腐败的目的。
二、廉政风险与利益冲突的关系
防止利益冲突是当前国际社会有效预防腐败的前瞻性策略。廉政范畴利益冲突，作为一个政治学概念，是指公职人员作为个人具有的私人利益对其作为公务人员代表的公共利益产生的抵触、违背或侵害。公职人员维护公共利益是应尽之责，但是，当公职人员在权力监督不到位的情况下，出于私利之目的，以公务身份采取不正当手段，偏离对公共利益的维护，从而攫取不合理个人私利时，公职人员的私人利益就侵害了公共利益和其他私人利益，利益冲突也就转变为现实的廉政风险，最终导致腐败的发生。廉政范畴利益冲突往往发生于公权与私利的交界处，因而，防止利益冲突的关键就是要建立科学合理的权力结构和制约有效的权力运行机制，通过科学的制度设计和执行力的提高减少公职人员私人利益侵害公共利益和其他私人利益的情况发生。
防止利益冲突是一些发达国家和地区政府预防腐败的核心理念，特别是通过廉政立法，运用多种措施对公职人员可能发生的利益冲突行为予以规制。加拿大政府长期致力于防止利益冲突，在多年实践的基础上于2006年制定并实施《利益冲突法》，为公职人员降低因利益冲突导致腐败的发生筑起了制度屏障[5]。美国政府于1993年颁布推行的《行政部门雇员道德行为准则》，禁止公职人员以官方身份参与他所知道对自己或其他人有经济利益的任何特定事项，特别是当此特定事项对他本人或其他人的经济利益通过某种方式直接或可能产生影响[6]。 我国香港地区在防止利益冲突方面，颁布并实施了《香港公务员行为纪律指引样本》和《问责制主要官员守则》两个法律文件，规范公职人员的行政行为。发达国家和地区的实践证明，实施财产申报审核、实行利益回避、公共礼品登记、限制公职人员兼职、约束公职人员经商、公职人员离职后从业限制等可能发生利益冲突的各类事项，是防止利益冲突的有效制度。这些防止利益冲突的制度举措，有效推动了这些国家和地区的廉政建设，避免公职人员陷入利益冲突而导致的腐败。
我国理论界于2000年前后开始关注、研究并试图引进利益冲突的反腐理念，形成了一批研究成果，基本厘清了符合国情的利益冲突涵义。此后，实践部门也逐渐关注并用于反腐倡廉建设的制度创新之中，《廉政准则》其实就是引入防止利益冲突理念的反腐败制度实践成果，尤其在“三公”领域，普遍推行防止利益冲突这个国际通行的反腐制度。
防止利益冲突与廉政风险防控都是预防腐败的有效制度，二者之间既有内在的联系，又相互区别。其相互联系主要体现在：首先，利益冲突和廉政风险的内涵有交叉、重合之处。目前，学术界对利益冲突的内涵已有共识，即指各级各类公职人员作为个人所具有的私人利益对其公共身份代表的公共利益产生的抵触、违背或侵害。在防止利益冲突的反腐倡廉实践中可以表述为：国家公职人员在履行职责中，利用公共权力谋取个人非法私利，对国家、集体和其他公民的利益造成损害。根据对我国目前反腐倡廉的实践分析，廉政风险的内涵应是指公职人员在行使公共权力或日常生活中发生腐败行为的可能性。从这个意义讲，凡是有利益冲突的地方，必然会有廉政风险存在，也有发生腐败的可能性。第二，目标一致，都指向权力的运行和监督。利益冲突的客观存在是廉政风险产生的根源，也是腐败产生的主要原因。在实践中，防止利益冲突是以监督制约权力为核心，防止利益冲突制度的设计，目的在于堵塞所有公权私用、以权谋私的通道。而廉政风险防控以规范和制约权力为核心，以改革、完善权力结构和运行机制为途径，目的在于逐步构建内容科学、程序严密的制度体系和权力运行机制。第三，制度运行机制相似。从发达国家和地区的反腐败实践看，防止利益冲突制度主要由财产申报审核、利益回避、公共礼品登记、公职人员限制兼职和经商、离职后从业限制等方面组成。《廉政准则》以及我国在“三公”领域防止利益冲突过程中建立的一些具体制度，体现了防止利益冲突的基本精神。廉政风险防控运行程序中的查、评、控等环节，查廉政风险点，也就是容易引起利益冲突的重要领域、关键环节和重点岗位。廉政风险防控就是通过分析廉政风险点上可能产生的利益冲突，设计并实施严密的防范制度，才有可能保证公职人员利用公权追逐非法利益的欲望没有实现的空间和条件。这在操作上与防止利益冲突也颇为相似。
防止利益冲突与廉政风险防控之间的主要区别体现在：第一，适用范围有大小之别。廉政风险防控的范围比防止利益冲突更为广泛，廉政风险不仅存在于执行公务活动中，而且存在于日常生活中。廉政风险既包括与职务相关领域的风险，还包括思想道德风险。所以廉政风险防控的是一种全方位的防控，把公职人员的工作和生活都纳入了风险管理的范围，既防控不廉洁从政等职务失控行为，又防控个人生活作风失范。防止利益冲突的核心是防止公权与私利之间的利益冲突，主要是防止公职人员利用公权谋取个人私利，以权徇私、接受相对人请托为其谋取利益等直接腐败行为。从这个意义上讲，廉政风险防控的范围要大于利益冲突。第二，运行层面有宏微观之分。从观察事物的尺度和层面上看，防止利益冲突是宏观层面的，廉政风险防控是微观层面的。防止利益冲突这一提法直接点明了其一系列相关措施的目标和方向，归根结底是为了防止个人私利和公共利益相冲突，杜绝公职人员滥用权力谋取私利行为。廉政风险防控以风险管理理论为基础，以防控廉政风险为核心内容，通过分析评估，查找风险点，建立前期预防、中期监控、后期处置的防线，从而对公职人员的职务行为和生活作风进行全面监控。它是一种防止腐败的具体手段。从宏观层面看，防止利益冲突是目标和方向；从微观层面看，廉政风险防控是具体的方法和手段。第三，治理路径各有倚重。防止利益冲突从私人身份出发，廉政风险防控的出发点是公共身份。利益冲突是公职人员的私人身份代表的个人利益与其公职身份所代表的公共利益之间可能产生的潜在矛盾和冲突，如果所有的公职人员都能完全抛开个人身份，成为一个纯粹的“人民公仆”，那么利益冲突就完全没有存在的基础。而事实上所有公职人员除了“公仆”这一身份，还具有以个人利益为中心的私人身份，利益冲突产生和存在的基础就是私人身份中的个人私欲，防止利益冲突就是从公职人员的私人身份出发来制定一系列的预防腐败制度。廉政风险防控的目的在于保障和维护国家公职人员职务的廉洁性，掌握着公共权力的组织和个人应当在宪法和法律规定的范围内行使权力，行使权力应当对人民负责，其基础在于国家公职人员的公共身份，所以廉政风险防控措施实施的角度是公共身份。
三、以防止利益冲突为目标，完善廉政风险防控管理机制
在行使公权的过程中，公职人员自身的利益需求很有可能因为各种诱惑而不断膨胀，如果对个人私利和公共利益的冲突处置不当，就会导致其利用公权谋取私利，引发腐败。个人私利和公共利益的冲突在公共权力行使的整个过程中是客观存在的，这对公职人员是一种严峻的考验。如果公职人员缺乏廉洁自律意识，再加上权力的监督制约机制不够健全，公职人员在利益冲突面前就很可能失去正确的原则，走上错误的道路，为了个人私利而罔顾公共利益，使廉政风险从可能变成现实的腐败问题。实施廉政风险防控，就是通过分析公职人员在从政过程中可能产生利益冲突的情况，查找廉政风险点，然后针对不同类型的风险建立相应的防范制度，构建科学的运行机制，才有可能阻断公职人员利用公权追逐不合理私利的机会和渠道。
通过廉政风险防控实施对权力的监督制约，是防止利益冲突的有效途径。防止利益冲突、降低廉政风险的核心是健全权力运行制约和监督制约机制。腐败是公共权力的异化，导致各种利益冲突的主要原因就在于权力缺乏监督与制约，防止利益冲突的核心在于预防，从权力与利益之间的关系出发，建立有效的权力监督制约机制和利益分配机制，从而达到预防腐败的目的。公开与透明是加强权力制约和监督的前提，一个有法可依及决策透明的行政体系，有助于清除徇私舞弊的各种陋习及违法情况，透明公开的制度能在很大程度上减少和控制腐败。腐败也因公权力的“二元性”而产生，即权力所有与权力使用的二元性，权力所有者是全体人民，而权力使用者为少数公职人员。因而，要保证权力行使不越轨，就必须完善廉政风险防控运行机制，促进反腐倡廉建设科学化。而目前在实践中运行的廉政风险防控制度，还是一种封闭状态的设计，几乎完全依赖于党政机关及其专门的纪检监察机关，而社会监督、群众监督、舆论监督等民主监督形式在现有廉政风险防控管理框架内作用尚没有得到充分发挥。
因此，构建廉政风险防控机制，防止利益冲突，提升反腐倡廉科学化建设水平，需要从以下几个方面着力：一要科学清权确权，这是实施廉政风险防控的前提。只有全面清理和确定各级公职人员对管理和服务对象行使的各类职权，才能对每一项职权编制“权力运行流程图”，便于查找廉政风险。二要科学排查权力运行风险点。只有科学查找各个部门、单位、岗位在权力行使、制度机制、思想道德等方面存在的廉政风险点，才能对查找出的廉政风险点相应评定风险等级，做到风险等级管理。三是科学制定风险防控措施。针对不同等级的风险点，只有建立健全权力监督和制约机制，规范自由裁量权，才能增强党员干部的风险意识和廉洁从政的自觉性，有效降低风险。四是排查廉政风险“全面防控”的同时，需要加强对重点对象、重点领域、重点环节、重点任务的防控，避免廉政风险演化为现实的腐败行为，具体见图1。
四、结论与建议
整合防止利益冲突和廉政风险防控制度，谨防陷入“制度陷阱”。历史学家钱穆在分析研究中国历史时曾指出，中国传统政治制度演绎的逻辑是，一个制度出了毛病，再定一个新的制度来防止它，往往造成一些制度前后互相矛盾的情况。制度越繁密越容易产生歧义，越容易出漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中敌不过固守旧制度的人，因而越失去制度效率[7]。 目前，在推进廉政风险防控管理时，能否妥善安排好各项具体反腐倡廉制度，在实施的过程中能否妥善处理与其他相关联制度的关系，使之相互协调统一，形成完整配套互补的制度体系，而不是总依赖用新的制度来填补原有制度的漏洞，这是廉政风险防控管理面临的一大困难。防止利益冲突制度已经受到理论界和实践部门的高度关注，研究成果不断涌现，实践探索不断进步。但是，如果分别颁布实施这两项制度，地方和基层在贯彻落实中会出现工作重复、交叉的情况，影响制度的执行力和效力。因而，从顶层设计的视角将“防止利益冲突”和“廉政风险防控” 两项并行的目标和路径指向同一的制度，整合成为具有前瞻性、科学性、廉洁性和系统性的单项制度，才符合反腐倡廉建设科学化的基本要求。而且，应该以防止利益冲突为基本立法理念和制度基础，在防止利益冲突的措施上可以将廉政风险防控中的有效做法和成功经验加以借鉴和吸收。
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