发挥人大在民意聚集与表达、利益调节与整合、权力监督与制约三方面的功能优势，是社会主义民主政治建设的关键所在，是新时代增强党执政合法性最有力的举措之一，也是加强党的领导、提高党治国理政能力的重要手段和方式。
党的十九大报告对中国未来政治的发展奠定了新的基调，新时代国家与社会的变化对党的领导和执政提出了新的挑战。人大作为民意机关、立法机关和国家的权力机关，在新时代中国政治发展过程中应该发挥更大的功能作用。
国内外学者对人大的功能作用均有论述。国外学者倾向于从民主视角去分析人大在中国政治运作中的作用。他们普遍认为，1976年之前的人大其政治象征性的意义远远大于实际作用，只不过是“橡皮图章”。改革开放之后，随着中国经济社会的变化，人大的地位作用发生了很大的变化。有学者称人大已经从“橡皮图章”转变为“钢印图章”[1]，在立法、监督、代表等职能方面发挥越来越重要的作用，日益成为党执政的好帮手。人大对党而言，是其政权具有韧性的重要原因之一[2]。人大作为日益独立、重要的制度化政治参与渠道，对政权合法性起着重要作用。人大在政府与社会之间架起了一座桥梁，人民的投诉经由人大代表向上反映，使得社会可能的不满集中在特定的地方层级机关或官员，从而在总体上分散了针对党和国家体制的可能性冲击[3]。人大作为民意机关之一，代表着地区的诉求，可以提高政治体制稳定性。人大代表作为“代理人”“进谏者”，可以帮助党搜集社会信息，了解社会动态，同时也可以将选区人民的要求反映给党和政府[4]。人大的制度化建设可以使得党的“统治合理化”，也是实现“社会性的归纳”的重要场所[5]。还有学者认为，中国采用依法治国的方略，其意图在于提高党的执政水平。人大运用法定程序和制度进行统治，这使得党的领导更具有可预见性和稳定性。同时，制度化的统治为党建立了激励机制，使得党愿意选择法制而不是寻求法外治权，这既使得党的领导成为可能，又对党的领导有所约束[6]。
国内学者则倾向于从中国政治运行的实际，从执政党执政的角度去阐述人大的功能作用。何俊志认为，中国人大在利益表达与聚合、政策制定与执行这两个方面发挥着实际功能[7]。蔡定剑认为，我国的人民代表大会是实现社会主义民主的根本途径，是政府权力合法性源泉，是维护国家统一、民族团结的有效组织形式，是联系群众、反映民意的重要渠道，是保证国家稳定的重要机制[8]。浦兴祖也认为，随着国情、世情的变化，中国必须继续推进民主政治的发展，而民主政治的发展重点在于推进人大民主的发展。这首先需要理顺执政党与人大的关系，密切人大与选民的关系，增强人大整合民意的能力，切实开展宪法监督，追究违宪行为责任，并借鉴国外合理经验，鼓励各地因地制宜地开展探索[9]。
国外的学者对人大功能作用的研究，主要是以西方民主化理论为主要依据，站在西方国家的立场上，基于对中国转型为自由民主形态政治的期待。他们把人大看作中国民主化发展的重要窗口，以“验证”西方的民主化理论。所以，他们对人大功能作用的研究难免存在意识形态上的偏颇，不够全面客观。国内学者对人大的研究与国外学者研究的出发点不同。国内学者立足于中国政治运行的实际，更多站在执政党执政的立场上，对怎样把人大制度用好，这个制度在实践中存在哪些问题，需要怎样去克服、改进，从而使得制度的运行更有效力，更符合人大的使命。本文对人大功能作用的思考也是从加强和完善党的领导的角度出发的。
目前国内对人大的研究成果颇丰，但专门论述人大功能作用的文献较少。对人大功能作用的论述大多分散在对人大或人大制度的相关论述之中，不够系统全面。尤其是十九大后，中国走进了新时代。人大在新时代的大环境、大背景下，作为党治国理政的左膀右臂，究竟能发挥什么功能作用，以及该如何来发挥功能作用？对这些问题的回答既有学术价值，又有实践意义。因此，本文以社会主要矛盾的变化为逻辑起点，试图从执政合法性的角度来阐述新时代人大对党治国理政的功能作用。
一、社会主要矛盾的变化与新时代党治国理政重心的转移
十九大报告明确提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。”这意味着新时代党的工作重心将发生重大转移。
为什么社会主要矛盾变化了党的工作重心就必定跟着发生变化？我们可以从执政合法性的角度来理解。李普塞特认为：“合法性是指政治系统使人们阐述和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[10]可见，合法性是源于人民对政治统治的一种心理认同。人们之所以会在心理层面对政治统治产生认同感，根源还在于政治统治能够满足人们的意愿需求。
马克斯·韦伯把衡量统治者合法性的普遍标准分为三种，第一种是遵从传统，第二种是服从法律，第三种是服从超凡的神力，三者相对应的分别是传统型合法性基础、法理型合法性基础以及超凡魅力型合法性基础[11]。在现代社会，学者们对于国家统治的合法性来源也几乎持一致态度，如赵鼎新认为，意识形态、程序、政府绩效是国家合法性的三个最根本的来源[12]，如虞崇胜、张星认为，执政党的合法性基础主要是经济绩效、民主法治和意识形态[13]。在不同的发展阶段，合法性基础各要素的地位和作用不同。1978年以前，党的执政合法性主要源于党建国家的历史功绩、马克思主义意识形态的吸引力和以毛泽东为核心的领袖个人魅力。然而，十年浩劫无情动摇了意识形态所赋予政府的合法性基础，领袖个人魅力的光环也随之消失，甚至党建国家的历史功绩也一定程度上被文革的創伤所削弱。近三十年的社会主义建设，没能实现人民物质生活与精神生活的极大丰富，人民内心充满了挫败感，对社会主义的认同也随之进入了困境。1978年以后，以邓小平为核心的党的第二代领导人，在致力于巩固历史功绩赋予的合法性基础的同时，着手建立以经济绩效为核心的政绩合法性基础。继任的党的领导人也将经济绩效作为合法性基础的核心加以追求。在以经济建设为中心的思想主导下，改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的成就：经济飞速发展，2010年中国GDP首次超过日本，仅次于美国，跃居世界第二大经济体;人民生活水平显著提高，不仅解决了13亿人的温饱问题，还提前实现了人民生活总体上达到小康水平的奋斗目标。以经济绩效为主的政绩确实给党带来了强有力的支持。邓小平说：“人民现在为什么还拥护我们？就是这十年所发展，发展很明显。”[14]但单一的政绩合法性基础也将面临较大的政治风险，因为经济发展的周期规律决定了经济发展不可能永远处于高速发展的状态之中。以经济绩效为核心的政绩合法性也具有一定的局限性和时效性。亨廷顿认为：“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了被称作政绩困局的东西，”“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”[15]